Наприкінці жовтня Володимир Зеленський підписав закон «Про стимулювання економічного розвитку галузі рибного господарства» (№5018-IX). Екологи назвали його «законом про рибу». На думку експертів документ, який підтримали народні депутати у першому читанні, міг погіршити якість питної води і обмежити доступ до берегів. Проте до другого читання частину таких ризиків прибрали, але вписали інші. Тепер «закону про рибу» зраділи забудовники: документ… списує їм борги перед громадами за пайову участь.
Пайова участь – це внесок забудовника до бюджету громади на дороги, школи, садочки й мережі для мешканців нового будинку. Якщо забудовник не платить, за розвиток інфраструктури платять своїми податками усі мешканці міста.
Крім того, закон дозволяє розробляти містобудівну документацію за гроші забудовників і дає можливість державним та комунальним структурам отримати ділянки під забудову без детальних планів територій.
Поправки до законопроєкту подали Григорій Мамка («Платформа за життя та мир») і заступник голови фракції «Слуга народу» Андрій Мотовиловець, а аграрний комітет на чолі з Олександром Гайду їх підтримав. Роман Лозинський («Голос») намагався прибрати шкідливі норми в залі, але згодом з’ясувалося, що однакових поправок було кілька, і якщо одну збили, то інша проскочила у фінальний варіант. Частина депутатів голосувала за закон, бо була впевнена, що норм, які просували в інтересах забудовників, до нього не потрапили.
Вписувати в законопроєкт норми, які не стосуються його теми – порушення Регламенту, якого вимагає дотримуватися Конституція. У парламенті це вже стало практикою. Найскандальніший випадок стався рік тому: Максим Бужанський («Слуга народу») подав правки, які обмежували незалежність НАБУ і САП, до законопроєкту про розслідування зникнень людей безвісти (№12414).
«Голка» з’ясувала, що саме виграли забудовники і скільки це коштуватиме громадам під час війни. За попередніми підрахунками експертів, лише списані борги – це 3–4 млрд грн, які мали у війну надійти до місцевих бюджетів і працювати, зокрема на цивільну безпеку.
Простили забудовникам мільярдні борги перед місцевими бюджетами
Ще в перший місяць своєї роботи Верховна Рада в режимі «скаженого принтера» прийняла Закон «Про стимулювання інвестиційної діяльності в Україні» (132-IX). Там з-поміж іншого було і скасування сплати забудовниками пайової участі. Щоб якось пом’якшити удар по місцевих бюджетах, на 2020 рік був визначений перехідний період, під час якого була встановлена сплата пайових внесків у зменшеному розмірі – 2% кошторисної вартості для житлової нерухомості і 4% для нежитлової.
Закон «Про стимулювання інвестицій» передбачав, що ті, хто починає будувати в 2020 році, мають протягом цього року (але не пізніше введення в експлуатацію) перерахувати в місцевий бюджет гроші пайової участі. Для цього замовник був зобов’язаний протягом 10 робочих днів після початку будівництва об’єкта звернутися до органів місцевого самоврядування для отримання розрахунку розміру відповідного платежу.
Але у встановленому порядку був суттєвий недолік – замовник був зобов’язаний звернутися за розрахунком протягом 10 робочих днів «після початку будівництва об’єкта». Ось тільки початок будівництва – це не момент отримання дозволу на будівництво, а довести, що будівництво розпочалося, окрема проблема, бо цього механізму законотворці не передбачили.
Як наслідок, почалися махінації – забудовники в 2020 році отримували дозволи і починали будувати, але за розрахунком пайової участі не зверталися і не сплачували в місцеві бюджети чималі кошти, що були зобов’язані сплатити за Законом. План був простий – вводити в експлуатацію починаючи з 2021 року, коли сплата пайової участі буде вже остаточно скасована.
Але при введенні в експлуатацію значна частина замовників будівництва чесно вказала дату початку будівництва у 2020 році – така собі явка з повинною. І ці документи в подальшому стали доказами в судах наявності боргів перед місцевими бюджетами.
Спершу громади намагалися через суд змусити забудовників укласти договори про пайову участь, але суди відмовляли: стаття закону, яка цього вимагала, з 1 січня 2020 року втратила чинність. Ситуацію змінила Велика палата Верховного Суду. У грудні 2021 року вона вирішила, що відсутність договору не звільняє забудовника від обов’язку заплатити, якщо цей обов’язок виник до зміни закону, і громада може стягнути ці гроші як безпідставно збережені. Відтоді такі позови часто подає прокуратура в інтересах міських рад.
Так, Бучанська окружна прокуратура відсудила для Ірпеня понад 4 млн грн пайової участі із забудовника житлового комплексу. У цій справі Касаційний господарський суд підтвердив, що будівництво починається з дати отримання дозволу, а якщо забудовник не звернувся по розрахунок, громада може визначити суму сама. На початку жовтня 2026 року Верховний Суд остаточно визначив, як рахувати такі борги. А вже наприкінці місяця їх списав… «закон про рибу».
«Закон про рибу» – не перша спроба
Коли забудовники зрозуміли, що старі борги місцевим бюджетам доведеться повертати, вони задіяли всі свої зв’язки для списання боргів через зміни в законодавство. «Закон про рибу» – не перша спроба. У травні цього року Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури провело робочу зустріч із представниками будівельної галузі щодо дерегуляції у сфері будівництва та прискорення відновлення країни. Одним із питань обговорення стала саме проблема пайової участі.
Міністерство пообіцяло у межах доопрацювання законопроєкту «Щодо збереження цінної історичної забудови» №11481 законодавчо визначити, що пайова участь не сплачується за об’єктами, які станом на 1 січня 2021 року ще не були введені в експлуатацію, незалежно від дати отримання дозволу на будівництво – окрім випадків, коли договір пайової участі вже був укладений. Але розгляд законопроєкту №11481, який містив доволі революційні норми для захисту цінної історичної забудови, затягнувся. Тож забаганки забудовників протягнули через «закон про рибу».
Закон встановив, що зобов’язання замовників будівництва зі сплати коштів пайової участі, що виникли у 2020 році на підставі Закону «Про стимулювання інвестицій», припиняються. І що навіть виконавчі документи, які видані на підставі судових рішень про стягнення коштів пайової участі, мають визнаватися такими, що не підлягають виконанню.
Про яку суму мова?
За даними Держстату, в 2020 році було отримано право на будівництво 7.2 млн м2 багатоквартирних будинків та 3.8 млн м2 нежитлових будівель. Якщо брати дані по опосередкованій вартості будівництва, затверджені Мінрегіоном в 2020 році, загальна сума пайових внесків з цього будівництва мала становити 3-4 млрд грн.
Тож нардепи в розпал війни і при дефіциті коштів в місцевих бюджетах зробили дійсно королівський подарунок приватним забудовникам, де-факто вкравши ці мільярди у територіальних громад.
Містобудівну документацію дозволено розробляти за кошти приватних забудовників
«Хто платить – той і замовляє музику» – саме цей принцип довго діяв при розробці детальних планів території за кошти приватних забудовників. Роками про цей корупційний ризик писали експерти, але нічого не змінювалося. Схему прибрали лише з літа 2021 року, встановивши, що містобудівна документація має розроблятися за кошти бюджету або технічної допомоги (ст. 10 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності»). Єдиний виняток – детальні плани територій окремих ділянок, розробка яких можлива лише за межами населених пунктів.
Уже у розпал повномасштабної війни, тимчасово дозволили розробку детальних планів територій за приватні кошти, але за умови, що вони не передбачають нове будівництво чи реконструкцію об’єктів житлової нерухомості або об’єктів громадського призначення (п. 912 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності»). Тобто створили можливість будувати потрібні об’єкти енергетики та промисловості в умовах фінансового дефіциту місцевих бюджетів, але мінімізували можливі корупційні ризики.
«Закон про рибу» встановив можливість розробляти будь-яку містобудівну документацію місцевого рівня (комплексні плани, генплани, детальні плани територій) за кошти приватних осіб. Питання, чи розуміли наслідки таких дій, не стоїть – депутати повернули в Закон «Про регулювання містобудівної діяльності» корупціогенні норми, які власноруч прибирали саме як корупціогенні в перші роки своєї каденції.
Але це ще не все про «послідовність». Доречно акцентувати увагу, що Верховна Рада одночасно подарувала до кількох мільярдів грн приватним забудовникам, позбавивши територіальні громади можливості стягнути в місцеві бюджети старі борги по пайовій участі, і повернула корупційну схему з розробкою містобудівної документації за гроші приватних забудовників пояснюючи це тим, що в місцевих бюджетах не вистачає коштів.
Державні та комунальні структури зможуть отримувати під забудову ділянки за відсутності детальних планів територій та без врахування положень Генеральних планів населених місць
За загальним правилом (ч. 3 ст. 24 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності»), земельні ділянки комунальної та державної власності дозволено передавати під забудову лише за наявності затверджених планів зонування чи детальні плани територій. Це один із важливих запобіжників від хаотичної забудови та, одночасно, механізм врахування позиції громадськості шляхом проведення громадських слухань перед затвердженням відповідної містобудівної документації.
Але починаючи з 2018 року, в Закон почали додавати винятки, що дозволяють обійти це правило – наявність будівель та споруд на ділянці, будівництво енергетичної чи транспортної інфраструктури, споруд цивільного захисту, військових та оборонних об’єктів тощо. Одночасно, Земельний кодекс в ч. 3 ст. 20 визначає, що для таких винятків можна встановлювати цільове призначення ділянок, що не відповідає функціональному призначенню території у комплексних планах територіальних громад та генпланах населених пунктів. У сукупності ці норми відкривають можливість для хаотичної забудови без врахування вимог містобудівної документації.
«Закон про рибу» додав ще один виняток – органи державної влади та місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації комунальної та державної власності можуть отримувати вільні від забудови ділянки для будівництва будь-яких об’єктів. І це створює цілу низку ризиків.
По-перше, значно зростає ризик хаотичної забудови житлом, не забезпеченим необхідною інфраструктурою.
По-друге, вже розповсюджені корупційні схеми забудови житлом в партнерстві комунальних чи державних структур з приватними забудовниками. Комунальні та державні структури отримують земельні ділянки без земельних торгів, після чого вони запускають на неконкурентній основі спільне будівництво з приватними компаніями у такий спосіб, щоб весь прибуток йшов саме приватним компаніям. «Закон про рибу» робить такі схеми ще більш ефективними та привабливими.
По-третє, наразі уряд намагається максимально активізувати приватизацію державних підприємств. Тож земельні ділянки під забудову з порушенням містобудівної документації хоч і мають передаватися лише комунальним та державним підприємствам, але далі вони дуже швидко після приватизації вже опиняться в користуванні у приватних власників.
По-четверте, місцева влада також не свята. Наприклад, передача ділянки під будівництво комунального паркінгу в зеленій зоні, де навесні бувають підтоплення на столичній Оболоні була незаконною за відсутності детального плану території, тож наразі є можливість скасувати рішення Київради і зупинити будівництво, проти якого виступає громадськість. А будівництво комунального паркінгу на Пейзажній алеї громадськості вдалося зупинити шляхом блокування затвердження детального плану території. «Закон про рибу» повністю розв’язує руки місцевій владі в таких ситуаціях.
Звичка порушувати Конституцію у розпал війни
Окрім загального принципу правової держави (ст. 1), Конституція містить низку конкретних вимог до дій Верховної Ради. Стаття 6 визначає, що орган законодавчої влади здійснює свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України. Стаття 19 встановлює, що органи державної влади і їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. А стаття 83 додає, що порядок роботи Ради встановлюється Конституцією та Регламентом.
Закон «Про правовий режим воєнного стану» (ч. 1 ст. 9) ще і додатково закріплює, що в умовах воєнного стану президент та парламент діють виключно на підставі, в межах повноважень та в спосіб, визначені Конституцією та законами. Тож дотримання Закону «Про Регламент Верховної Ради України» у своїй діяльності – такий саме конституційний обов’язок парламенту, як і обов’язок громадян захищати незалежність та територіальну цілісність України.
Відповідно до Закону «Про Регламент Верховної Ради України» (ст. 116), пропозиції і поправки до законопроекту повинні відповідати предмету правового регулювання законопроєкту. Дотримання згаданих вимог є вкрай важливим у законотворчому процесі. Це дозволяє уникати як махінацій, так і звичайних помилок, адже встановлена Регламентом процедура передбачає проведення низки процедур (антикорекспертиза профільним Комітетом, науково-експертний аналіз тощо) лише редакції до першого читання, та й НАЗК не зобов’язане вивчати законопроєкти в редакції до другого читання.
Але порушення цих вимог стало буденністю і постійно відбувається як для протягування різноманітних корупціогенних змін в законодавство, так і в ролі хабарів окремим групам задля збору голосів на підтримку інших потрібних владі законопроєктів.
Як всі вже здогадалися, описані вище зміни в Закон «Про регулювання містобудівної діяльності» в «законі про рибу», прийнятому в першому читанні, не були передбачені, а відповідні поправки ніякого відношення до стимулювання економічного розвитку рибного господарства не мають.
Те, що підготовлений до повторного другого читання законопроєкт порушує ст. 116 Регламенту, не було секретом для нардепів, про це було зазначено у зауваженнях Головного юруправління. Але ситуація досить унікальна – принаймні частина депутатів, що підтримала законопроєкт, могла бути впевненою, що відповідні норми виключено і ніяких порушень вже немає.
Під час розгляду проєкту в сесійні залі, нардеп Роман Лозинський поставив на підтвердження відповідну поправку №1030 Григорія Мамки, підтриману Комітетом з питань аграрної та земельної політики. Поправка не набрала голоси, що означає виключення її норм з тексту законопроєкту. От тільки фактично однакових поправок було дві – №1223 від Андрія Мотовиловця, враховану редакційно Комітетом, Лозинський не помітив і на підтвердження її не ставили. Як наслідок, фінальний текст законопроєкту не змінився, але частина нардепів, включаючи самого Лозинського, про це, цілком ймовірно, могла не знати.
Підіб’ємо підсумки
Через Верховну Раду успішно протягнули з порушенням Конституції та кількох законів вкрай негативний для країни черговий «шкурняк». І жоден із запобіжників не спрацював.
Оборудку ще на початковому етапі мав зупинити Комітет з питань аграрної та земельної політики під керівництвом Олександра Гайду. Але він підтримав завідомо незаконні поправки Мамки та Мотовиловця. У сесійній залі оборудку мав зупинити спікер Руслан Стефанчук, який відповідає за дотримання регламенту під час засідань. Але він свій обов’язок не виконав. Ну а гарант Конституції часто дивиться на антиконституційні витівки парламенту крізь пальці.
Окремі нардепи, що готові були боротися, банально потонули у власноруч створеному поправковому спамі – до повторного другого читання у «законопроєкту про рибу» було подано 2,5 тис. пропозицій та поправок, а порівняльна таблиця розрослася до майже тисячі сторінок.
Георгій Могильний, аналітик громадської ініціативи «Голка»
